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让市场参与食品安全修法

 《食品安全法》颁布仅仅5年就迎来了大修,原因和当年通过太仓促不无关系。7月初人大常委会会议通过了《食品安全法(修订草案)》,人大法工委正在征求意见。但读来感觉仍然存在很多问题,因此想结合笔者的研究谈几点思路,希望食品安全治理能避免5年前的仓促。


首先是食品安全的治理理念问题,发挥市场作用为主还是依赖政府监管为主。

在整个食品生产、经营、消费链条中,涉及食品生产与经营者,食品消费者,第三方交易场所(包括网络手段)提供者和政府四个方面。其中,食品生产经营者、消费者、交易场所提供者三者之间的法律地位是平等的,其关系是平等的市场主体关系。三者之间应当也只能通过市场机制形成食品安全激励,也就是安全的食品将得到市场的奖励(销量及价格高),不安全的食品将受到市场的惩罚(销量及价格低)。

市场关系的逻辑是,消费者为了自身的安全,倾向于以较高的价格购买安全比较有保障的食品。(所谓食品安全比较有保障,就是食品信息披露比较真实、充分和完整,如可追溯、可信任的供应链。)为满足消费者的需求,零售商也倾向于采购食品安全比较有保障的批发商的商品。

以此类推,每一个下游环节约束各自的上游环节,直到生产环节。至于第三方交易场所提供者,可以制定适当的规则(主要是食品安全信息披露规则),要求入场交易的经营者遵守;或者制定不同的食品安全信息披露标准,满足不同标准的经营者在不同的区域交易(不能满足高标准的经营者所经营的食品并不一定是不安全的)。目的在于向下游经营者或消费者提供充分的食品安全信息,但把选择权交给下游经营者或消费者。

而政府与前三者的关系是监管与被监管的关系,即政府依据法律法规对食品安全违规行为进行处罚。

显然,无论政府监管机构有多大规模,也难以介入到上述的每一个交易环节。

最近,中央提出了第五个现代化——国家治理现代化的概念,从“管理”到“治理”只有一字之差,但在理念上却是重要的进步。就食品安全而言,“治理”的内涵就包含了各利益相关方——政府监管机构、食品生产经营商、消费者、交易平台、各类服务机构以及协会、商会等等,他们之间为了食品安全的共同目标,既各自作出努力,又良性互动,形成食品安全的生态体系。如上所述,其中除了政府监管机构与市场主体的关系以外,各市场主体之间的互动只能是透过市场机制。所以,要有效治理食品安全问题,必须以市场为主,充分发挥市场机制的作用,政府监管只能起到辅助和补充作用。但《食品安全法(修订草案)》仍然沿续了政府监管为主的食品安全治理思路,而没有特别强调发挥市场的作用。

其次是在食品安全治理中如何发挥市场作用。

目前发挥市场作用的难点在于两个方面,一是生产经营者过于分散,二是信息不对称。后者正是政府监管要解决的问题。

生产经营者过于分散,规模过小,市场难于识别,俗称“打一枪换个地方”,容易造成短期行为,长期信用就难以建立。

近年来,由于土地流转逐步放开,农业生产正在逐步走向规模化,一定程度上会解决小而散的问题。

同时,政府应当鼓励食品生产经营者组织协会、商会,开展食品安全自律、自治,变个体信用为集体信用。这些食品安全自律、自治组织既可以是纵向的(如水果商会,包括水果的生产商、批发商和零售商),也可以是横向的(如生产合作社、批发商协会、零售商协会等)。食品安全自律、自治组织在建立自治机制时可以引入外部专家、消费者组织和其他第三方组织参与,通过充分的信息披露建立食品安全信用,进而在市场上获得信用溢价。政府应当积极鼓励、培育第三方组织发展和提供服务,包括鼓励食品安全检测、认证机构独立检测、独立发布食品检测结果,鼓励保险公司提供食品安全保险服务,并介入对被保险人生产经营行为的监督。
作为对目前的征求意见稿的分析,《食品安全法》的修订从理念和过程上都需要一种转变。

首先就要重新界定政府在食品安全治理中的适当角色,转变食品安全治理理念,发挥市场在食品安全治理中的根本作用。

也就是说,不能仅以现行体制为基础,仅从政府管制的单一角度出发修法,而是要在修法过程中充分考虑体制机制改革的可能性。在目前食品安全治理还很不完善的情形下,可以鼓励地方探索食品安全治理的体制机制改革,形成经验之后再行修法。这不仅是为了避免过5年再次大修的尴尬,更是因为,仓促的修法反而对地方的探索形成制约。

还要进一步广泛征求意见,组织专家、食品行业从业人员、消费者以及第三方检测认证机构等深入讨论。同时也要防止为政绩、为免责而立法,更要防止为部门利益立法。
 
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